Título: Primeras reflexiones sobre un fallo cauteloso
Autor: Ivanega, Mirian M. 
Publicado en: LA LEY 14/04/2010, 14/04/2010, 6 - LA LEY2010-B, 659
Cita Online: AR/DOC/1751/2010
Sumario: SUMARIO: I. Datos y argumentos jurídicos. II. En síntesis.
Una línea delgada separa los casos Ramos y Sánchez. A nuestro entender en el caso Ramos, la Corte Suprema (voto de la mayoría) prefirió transitar un camino cauteloso, en el complejo y kafkiano sistema de las relaciones laborales de los empleados públicos. Se ha cuidado de privilegiar la relevancia de los hechos y los medios probatorios aportados por las partes, y así evitar que su decisión pueda generar interpretaciones generales, omnicomprensivas de todas las situaciones del personal contratado.
El desarrollo indiscriminado de los sistemas de contratación que denominados precarios, afectando todos los niveles estructurales de las Administraciones Públicas, ha llevado a variadas y disímiles decisiones judiciales. (1) Los derechos de los agentes públicos quedaron supeditados a políticas públicas incoherentes y contradictorias, con la consecuente contradicción entre el ser y deber ser.
En general, la ausencia de estabilidad, y por ende de los derechos que ella implica, el carácter —atribuido por las normas— temporal y transitorio de las tareas que cumple el personal contratado, son las principales características (no las únicas) de dicho universo complejo. La crítica al sistema abusivo de contrataciones no es nuevo, ya Marienhoff había señalado que si bien teóricamente el contrato ad-hoc es un medio correcto y plausible "en la práctica se encuentra desprestigiado debido al abuso de que fue objeto (...) se ha convertido en una expresión de favoritismo hacia personas sin méritos, cuya presencia en la Administración Pública, innecesaria e injustificada, resulta perniciosa". (2)
I. Datos y argumentos jurídicos
A nuestro entender merece destacarse:
 1. El régimen aplicable al actor (decreto 4381/73) permitía el ingreso de agentes por una duración máxima de cinco (5) años, para prestación en forma transitoria.
 2. Se confirma que la protección constitucional contra el despido arbitrario, involucra a todo tipo de trabajador —privado o público— (Considerando 4° primer párrafo)
 3. La expectativa de permanencia laboral protegida por el artículo 14 bis 
Para el artículo 14bis de la Constitución Nacional, el sujeto de preferente tutela es el trabajador, protegido frente al despido incausado. (3) La finalidad de la ley que reglamenta ese derecho, es la de indemnizar por el daño originado en el despido sin causa. En el caso del empleado público, además de protegerlo por la pérdida arbitraria o sin causa del empleo, el objetivo legal es evitar la arbitrariedad del Estado. (4)
En esta oportunidad, la Corte es coherente con la doctrina de los casos "Aquino Isacio", (5) "Vizzoti", (6) "Milone" (7) y "Madorrán", (8) al convalidar que los principios protectorio, estabilidad, justicia social, progresividad, pro-homine y favorabilidad, se encuentran presentes en todas las relaciones laborales sin distinción del ámbito privado o público en el que se configuran. (9)
La interpretación judicial acerca del principio protectorio —instituido como inviolable— se dirige a consagrar que toda norma reglamentaria de los derechos y garantías constitucionales contemplados en el artículo 14bis, deben instrumentarse de manera tal, que se respete esa condición. (10) Incluso en el caso "Aquino Isacio" lo establece como premisa de los otros principios del artículo 14bis de la Constitución, (11) criterio que a su turno es precisado en "Madorrán" cuando —con remisión a sus precedentes— expresa "bajo la luz del principio protector ("El trabajo en sus diversas formas gozará de la protección de las leyes..."), asentaron su plaza en la cúspide del ordenamiento jurídico positivo diversos derechos "inviolables" (Fallos 252:158, 161, considerando 3°) del trabajador, así como deberes ("inexcusables", ídem) de asegurarlos por parte del Congreso ("Aquino", cit. p. 3770; y "Milone", Fallos: 327:4607, 4617)".
 4. El Tribunal considera cuatro características de la relación del actor con el Estado (Considerando 4 último párrafo):
 a. la violación al plazo máximo establecido por el decreto; 
b. sus tareas no eran transitorias; 
c. el agente era calificado y evaluado anualmente; 
d. se beneficiaba con los servicios sociales del empleador 
5. La presencia de desviación de poder, al encubrirse una designación permanente con un aparente contrato por tiempo determinado. 
En cuanto a las particularidades del punto 3, las dos primeras (a y b) se vinculan con la violación al régimen normativo; las otras (c y d) hacen a las modalidades "reales" de la relación entablada, similares a las del sistema de estabilidad.
Es paradigmático que la Corte exprese que estas condiciones surgen del legajo personal del actor, con lo cual el medio probatorio cobra una especial importancia, en particular cuando se compara este fallo con el caso "Sánchez" (vgr. Considerandos 5 —párrafo 3°— y 7).
Sin esclarecer que debe entenderse por tareas permanentes, cuál es la sustancia que permite identificarla (sin perjuicio de la regulación normativa), alude a la figura de la desviación de poder; vicio de los actos administrativos y límite a la discrecionalidad administrativa, que se configura cuando son emitidos con un fin distinto del previsto en las normas que habilitan su dictado. Y justamente, uno de los datos que caracterizan dicho vicio es que suele ser de dificultosa prueba. (12)
Lo cierto es que no resulta constitucionalmente viable que el principio protectorio termine destruido por argumentos engañosos de la Administración. Si por un lado se regula un tipo de relación jurídica y por el otro, se transgrede la regulación, existe un encubrimiento cuyos efectos negativos, sobre el agente público deben ser soportados por aquélla.
 6. Insiste en que el mero transcurso del tiempo no modificó la situación irregular, que tiene a indemnización (Considerando 8).
Este razonamiento, nos permiten confirmar la cautela de la Corte y otra de las diferencias del caso con el fallo "Sánchez".
La prórroga en el tiempo del vínculo contractual precario, demostrando una continuidad, ininterrumpida, de la prestación ha sido uno de los principales argumentos de los agentes reclamantes.
Sin embargo, continúa en la doctrina de no reconocer que el transcurso del tiempo trastoca la relación jurídica original. (casos "Jasso"; "Marignac"; "Gil"; "Galiano"; "Castelluccio" y "Vaquero") (13)(14)(15)(16).
 7. La importancia de los términos de la demanda, argumento que la Corte utiliza para manifestar que no se aparta del precedente Gil (Considerando 7°).
El voluntario sometimiento, del contratado, sin reservas a un régimen jurídico y la falta de impugnación del acto administrativo de designación, constituyeron argumentos de la Corte en diversos precedentes.
En "Gil" entendió que la voluntad de someterse sin reserva expresa a un régimen jurídico determinado "comporta un inequívoco acatamiento que determina la improcedencia de su impugnación ulterior con base constitucional, por medio del recurso extraordinario."
En esta causa en la cual hace aplicación de la doctrina de los actos propios y extiende aquel criterio a la aceptación de los contratos y de sus prórrogas, presididos por un régimen de inestabilidad, privando al contratado de reclamar los derechos emergentes de la estabilidad pues "de otro modo, se violentaría el principio que impide venir contra los propios actos."
En "Marignac" reafirma que la falta de cuestionamiento de la designación temporal para el cumplimiento de tareas de carácter permanente obstaba a que se le reconocieran los derechos derivados de ésta.
 8. Imposibilidad de solicitar su reincorporación, pues se vulneraría el régimen de la función pública y las normas constitucionales sobre presupuesto. 
9. Las diferencias con el caso "Madorrán" (Considerando 8° párr. 4°)
Coincidimos en que no se puede reincorporar a un cargo. La idea del cargo vinculado a la estabilidad, supone funciones predeterminadas en una norma específica, con el consiguiente respaldo presupuestario.
Reincorporar es volver a ..., es decir supone un lugar previo que se vuelve a ocupar.
Respecto a "Madorrán", hemos sostenido que este caso nos dejaba dudas, respecto a tres cuestiones: (17)
1. ¿El personal público sujeto a la ley de contrato de trabajo también está comprendido en esta interpretación? Ello ¿Tornaría inconstitucional el artículo 245 de la Ley de Contrato de Trabajo, en los supuestos de aplicación a los empelados públicos?
2. ¿La estabilidad es extensiva a todos los empleados públicos, cualquiera fuese su vínculo jurídico (contratado, temporario) si realizan tareas de carácter permanente y tiene una relación prolongada en el tiempo?
3. ¿En los casos de ruptura del vínculo jurídico, con fundamento en razones legítimas de interés público, tampoco podría aplicarse la indemnización sustitutiva?
En esa línea argumental, sostuvimos que en relación al personal temporario o contratado es necesario limitar la discrecionalidad de la Administración que abusa de esas figuras, sin que ello implique reconocer la garantía de estabilidad.
En "Ramos", el Tribunal se ajusta a el voto de los jueces Highton y Maqueda emitido en Madorrán ale entender que el actor no fue incorporado conforme el sistema legal. Por ende, ha quedado despejado el segundo interrogantes que planteáramos.
10. Imposibilidad de solicitar la aplicación de un régimen laboral específico para la indemnización. Aceptación del sistema indemnizatorio de la Ley 25.164.
La interpretación acerca de si corresponde la aplicación del derecho privado a las relaciones de derecho público, ya había sido tratado por la Corte, por ejemplo en el caso "Zacarías". (18) Allí puntualizó —además de los argumentos esgrimidos en Deutsch y Cavalcante de Mirenna— que "la sola circunstancia de que en los últimos contratos no se haya manifestado en forma expresa la sujeción al derecho laboral, no significa que deban aplicarse necesariamente las normas de derecho público a la situación de autos, máxime cuando según los hechos acreditados en la causa, no se advierte cómo puede denominarse "temporaria" o "excepcional" una relación de trabajo subordinado que se prolongó por veintiún años, ni cuál es la fundamentación jurídica que justifique, como pretende la recurrente, que el Estado puede negociar con terceros dentro del marco del derecho privado, pero que el dependiente no reviste tal carácter "pues fue integrante del plantel requerido para el funcionamiento de su puesto" (sic)".
Luego en "Gil", (19) comienzan una serie de decisiones en las cuales no admitió la aplicación de la ley laboral común, frente a la existencia de un régimen jurídico específico que reglamentaba los derechos de los dependientes y a la disposición del artículo 2º, inc. "a" de la Ley de Contrato de Trabajo. (20) En "Castelluccio", por ejemplo, recordó que dentro del concepto de empleo público están comprendidos tanto los supuestos de incorporación permanente a los cuadros de la administración, como aquellos del personal contratado y temporario marco ajeno al derecho privado —laboral o no laboral— y propio de la normativa administrativa. Aplicó la doctrina de Fallos Gil", "Leroux de Emede" y "Perreta Herrera".
Este precedente es considerado otro de los supuestos que continúa la línea trazada con los precedentes "Gil" y "Leroux", aún cuando se reconocen la diferencia entre las circunstancia fácticas de dichos casos y las de los precedentes "Deutsch", "Zacarías" y "Bolardi". (21)
La Corte se ha inclinado nuevamente por la aplicación del régimen de derecho público, previsto en la Ley 25.164. (22)
II. En síntesis
Damos la bienvenida a esta decisión de la Corte Suprema de Justicia de la Nación, en el convencimiento de que se sucederán otros fallos que permitirán ir delineando una doctrina judicial. Cada situación del personal contratado será analizada y resuelta por el Máximo Tribunal, a la luz de las circunstancias fácticas, de las pruebas y de la conducta asumida por las partes a lo largo de la relación jurídica.
Sin perjuicio de que retomaremos la comparación entre los fallos a partir de los principios constitucionales y de otros precedentes jurisprudenciales, y de coincidir con los fundamentos de los Dres. Fayt, Maqueda y Zaffaroni (que abordan la problemática del personal público a la luz de los tratados internacionales y con una interpretación que excede el marco legal-formal); estas primeras y breves reflexiones nos remiten otra vez a la desprolija realidad fáctica, producto de un devenir sin rumbo de decisiones que aparentaron responder a loables objetivos de "mejorar la gestión", cuando en realidad se sustentaron en coyunturas económicas y políticas, alejadas de toda planificación sistémica y transparente de recursos humanos.
La conducta de la Administración basada en razones tan disímiles como las restricciones presupuestarias o el clientelismo político, ha servido para engañar al sistema jurídico, en detrimento de los agentes públicos y de la organización pública.
 (1) Ivanega, Miriam Mabel, Las relaciones de empleo público, La Ley, Buenos Aires, 2009.
 (2) Marienhoff, Miguel, Tratado de derecho administrativo, Abeledo Perrot, Buenos Aires, 2000, t. III-B, 94/95.
 (3) Ver "Vizzoti" Fallos 327:3677 (2004) (LA LEY, 2004-E, 929)
 (4) Gelli, María Angélica, Constitución de la Nación Argentina, comentada y concordada, 4ª edición ampliada y actualizada, La Ley, Buenos Aires, 2008, pp. 202/201 y 206/209.
 (5) Fallos 327:3735 (2004)
 (6) Fallos 327:3677 (2004)
 (7) Fallos 327:4607 (2004)
 (8) Fallos 330:1989 (2007)
 (9) Ivanega, Miriam M., Las relaciones ... op. cit., p. 261.
 (10) Arese, César, Principiología laboral de la nueva Corte Suprema, Revista de Derecho Laboral, 2008-2, Rubinzal Culzoni, Buenos Aires, 2008, 36/37.
 (11) Arese, César, Principiología..., 35.
 (12) Comadira, Julio R., (colaboración de Laura Monti) Procedimientos administrativos, anotada y comentada, La Ley, Buenos Aires, 2002, pp. 328/330. Gordillo Agustín, Tratado de Derecho Administrativo, t. III, FDA, Buenos Aires, 2004, 8ª edición. Ver también Dictamen de la procuración General en "Rieffolo Basilotta".
 (13) Fallos 310:1390 (1987)
 (14) Fallos 310:2927 (1987)
 (15) Fallos 312:245 (1989)
 (16) Fallos 312:1371 (1989)
 (17) Ivanega Miriam M., Las relaciones...op. cit., Capítulos III y IV.
 (18) Fallos 310:464, (1987)
 (19) Fallos 312:245, (1989)
 (20) Fera, Mario S., "Los contratados de la Administración Pública y su relación con el empleo público y privado, en el Derecho Laboral y la Corte de Justicia de la Nación, casos típicos, La Ley, Buenos Aires, 2003, pp. 175/177. Fallos 310:1390, (1986). Ver también "José Julián Luján Romeo v Municipalidad de la Ciudad de Buenos Aires", Fallos 311:216, (1989).
 (21) Fera Mario S., Los contratados..., 172/177.
 (22) Por nuestra parte, entendimos que correspondía la aplicación del sistema de la LCT, dado que la Ley 25.164 prevé la indemnización para el personal permanente bajo situación de disponibilidad, que no se asemeja la situación al contratado no obstante estar sometido a un régimen de derecho público. Consideramos que los derechos y la precariedad de la situación laboral permiten asimilar la situación al régimen general laboral. Ver Ivanega, Miriam M., las relaciones... op. cit., Capítulo IV.

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