Libro Recursos Públicos

1. Introducción

En el presente texto se analiza la forma de financiación que posee el Estado de las erogaciones que fueran oportunamente autorizadas por el Poder Legislativo. Vamos a comenzar estudiando  las generalidades de los recursos públicos, para conocer las distintas fuentes, sus características diferenciales, su importancia histórica y presente relativa, las facultades y obligaciones que implican y el rol que le cabe al Gobierno en la consecución de cada uno de ellos; para terminar en el análisis de efectos económicos que el uso de los recursos públicos tiene en la economía, pasando por su estudio jurídico, en el medio del recorrido.

Exponemos una guía de ruta que nos sirve como índice que ordena el recorrido que debemos atravesar para avanzar en la creación del conocimiento;

1. Recursos del Estado.

1.1. Concepto de recurso público.

1.2. Relación de los recursos con los servicios públicos.

1.3. Diferencia entre recurso público y renta pública.

1.4. Elementos del recurso.

1.5. Etapas de la tributación.

2. Clasificación de los recursos.

2.1. Según el fundamento jurídico de la recaudación.

2.2. Según el carácter eventual o permanente del recurso.

3. Recursos originarios o patrimoniales.

3.1. Concepto.

3.2. Dominio público y dominio privado del Estado.

3.3. Criterios de distinción.

4. Dominios del Estado:

4.1. Territorial.

4.2. Forestal.

4.3. Minero.

4.4. Financiero.

4.5. Comercial e Industrial.

5. Recursos derivados o tributarios.

5.1. Concepto.

5.2. División de los tributos.

5.3. Características.

2. Conceptos

Cualquiera sea la intensidad con la que un Gobierno interviene en la sociedad, siempre deberá recaudar los recursos para llevar a cabo tales intervenciones. En última instancia, gobernar no puede ser sino gravar para gastar.

Desde esta perspectiva instrumental, los recursos son los procedimientos que utiliza el Estado para lograr el poder de compra necesario para efectuar las erogaciones que se necesiten para obtener el normal desenvolvimiento de la actividad financiera. El proceso de determinación de los recursos es complejo, pero a su vez, interdependiente del de gastos.

Esto quiere decir, que dependen de las utilidades y sacrificios, positivas y negativas, las mismas se aprecian según preferencias y postergaciones.

Pero también ha quedado demostrado sobre todo a partir del siglo XX que la propia actividad de recaudar fondos (y hasta el proceso de elección de la fuente) genera efectos por sí misma en la economía privada, y afecta la toma de decisiones.

Podemos intentar una primera definición de recursos públicos y a lo largo de la lectura de los distintos autores seguramente va a ir mutando conforme la visión de cada uno, así podemos pasar de una definición jurídica a una economicista y que, en definitiva, a los fines de este curso, serán plenamente válidas cada una de ellas. Por ello, la expresión recursos tiene un carácter general que comprende el conjunto de bienes y riquezas destinado por el Estado para obtener la satisfacción, prestación y sostenimiento de los servicios públicos. Es el conjunto de bienes y riquezas que destina el Estado para la satisfacción de necesidades públicas.

A veces se hace la diferenciación entre recurso y renta pública. Bielsa [1]la utiliza indistintamente y dice que constituye el caudal que fluye a una entidad pública en virtud del ejercicio financiero de ésta y que se destina a la satisfacción de sus fines. No obstante ello, recurso es la cantidad de dinero o bienes que el Estado tiene en propiedad en forma legítima para la satisfacción de necesidades públicas y renta pública serían esos bienes o dinero pero que el Estado recoge periódicamente de una fuente de carácter permanente. Así, por ejemplo, el ingreso por la venta de tierra pública no constituye una renta como tampoco lo es un empréstito. De igual manera atendiendo al momento en el que el Estado dispone efectivamente de esos bienes se dice que siempre es recurso desde el momento en que éste se devenga a favor del Estado, pero es ingreso, sólo cuando el mismo se percibe por el tesoro público.

Los ingresos que se devengan a favor del Estado pueden designarse indistintamente con las palabras recurso, ingreso o entrada. Recurso es la palabra más usada por las prácticas contables y las administrativas, considerándose así al conjunto de elementos con los que se cuenta para satisfacer una determinada necesidad, tiene el carácter de toda suma devengada. Y “entrada” o “ingreso” hacen referencia a aquellas sumas que efectivamente entran en la tesorería, porque pueden aplicarse no sólo al acto material del ingreso de los fondos a la Caja del Gobierno (como órgano administrativo), sino que pueden designar el derecho del Estado a percibir los ingresos o hacerlos entrar efectivamente en la caja del Tesoro.

Desde un punto de vista instrumental, son todos los ingresos que obtiene el Estado (generalmente de dinero) para cumplir sus funciones; es decir, para financiar el gasto público. Esta es la visión de los economistas clásicos, quienes afirman que el Estado es un ente necesario por las funciones que debe cumplir y los gastos que debe realizar son su consecuencia inmediata. De este modo, el Gobierno puede y debe obtener recursos de los particulares para atender el financiamiento del gasto. Los enfoques actuales, en cambio, admiten que además de la utilización de los recursos para solventar el gasto público, hay otros aspectos vinculados con el impacto de los mismos en la actividad económica.

3. Evolución histórica.

Sin pretender agotar todo el derrotero de los recursos del Estado, es dable afirmar que existieron tributos ya en el antiguo Egipto, en Grecia y en Roma. Los primeros tenían impuestos progresivos sobre la renta, los segundos imponían gravámenes al consumo y por último los romanos tenían diferentes tributos.

En la España medieval, fruto de la herencia de sus invasores europeos (romanos y visigodos), los reyes castellanos otorgaron tierras a los señores feudales y militares, a cambio de pagar un tributo por su uso, sea en carácter comunal (aguas, bosques), como privado (minas y salinas). Como los recursos provenían del derecho divino, se denominaron regalías.

Sin embargo, no fue hasta la revolución francesa que comenzaron a ocupar un lugar trascendente en el “menú” de financiamiento de las acciones de gobierno.

Antes de eso, los recursos originarios o patrimoniales tuvieron importancia primordial en el Estado absoluto y como prosecución de las finanzas de la época feudal.

Hubo momentos en los que el señor feudal era titular de un dominio eminente sobre todas las tierras y los bienes de su jurisdicción y con derecho a los frutos de las actividades de sus súbditos. Como dice Jarach (1983, pp. 225-227) era generosidad del señor, la parte que de esos frutos podían disponer para sí los particulares, aunque la arbitrariedad estaba atemperada por la necesidad de asegurar a los súbditos, por lo menos, un nivel de subsistencia y por cierto temor religioso, o más mundanamente, a la reacción de éstos.

Las monarquías absolutas heredaron este régimen, transformando las finanzas públicas en un enjambre de derechos sobre cada actividad, que conservaban la contraprestración simbólica de concesiones del soberano al súbdito pero que, en realidad, eran el preludio de los tributos que caracterizarían el régimen de recursos posterior a la revolución de 1789.

La época de los estados constitucionales surgidos bajo esta influencia marca la declinación relativa de los recursos originarios a favor de los tributarios.

No obstante, luego de la Segunda Guerra Mundial, y también de la mano de las ideas socialistas (o simplemente de un estado empresario) los recursos que se obtienen a partir del uso del patrimonio estatal han tomado diversos bríos. Sobre todo, la creación de empresas estatales que se hacen cargo de determinadas producciones (petróleo, gas, etc.) o servicios (ferrocarriles, aerolíneas, entidades financieras, etc.), han generado un remozado aporte de este tipo de ingresos a las arcas oficiales.

Lamentablemente, en muchas oportunidades la gestión oficial ha provocado más déficits que superávits en tales actividades, lo que ha justificado, a su vez, nuevas privatizaciones que, más allá del análisis respecto a la gestión, también pueden verse como fuente de ingresos originarios.

En cuanto a la utilización de los recursos como fuente de financiamiento de los gastos públicos, también es posible apreciar una evolución, marcada por las ideas imperantes en cada momento histórico.

Para los economistas de la escuela clásica, los recursos públicos sólo debían utilizarse con una finalidad fiscal, cumpliendo así con sus funciones esenciales. Con el paso del tiempo, al Estado se le han ido asignando nuevas funciones, por lo que ya no sólo se lo considera cómo pensaban los clásicos, sino que se convierte al igual que los gastos públicos en instrumentos extrafiscales, para intervenir en aquellas actividades desarrolladas por la comunidad.

Estas finanzas consideraban que los recursos públicos cumplen dos funciones: una es la acción fiscal y la otra es actuar como medios intervinientes en el ordenamiento de actividades llevadas a cabo en el país, regulando de esta forma la actividad económica.

Fue dejada atrás la propuesta de los mercantilistas de utilizar instrumentos fiscales cómo medios reguladores de la economía, a causa de las ideas de la economía liberal que proponía que el Estado debía intervenir lo menos posible en las actividades económicas del país. Es por ello que alrededor del siglo XIX procurando reducir la deuda pública, se ha tendido a restringir los ingresos por parte del Estado a los recursos tributarios, juntamente con estos recursos se comenzó a utilizar el crédito público, tomando gran importancia también los recursos de tipo patrimonial.

4. Fuentes de financiamiento del gasto

1- Los recursos propios o de dominio privado son aquellos que el Estado obtiene de su propio patrimonio y de su actividad empresarial.

2- La creación de instrumentos de pago que es la facultad de emitir moneda por el Estado con carácter monopólico.

3- El poder impositivo del Estado: este poder de imponer le concede al Estado la facultad de incidir sobre el patrimonio de los particulares en virtud de su soberanía vital, exigiéndole la entrega de parte del mismo para contribuir a la formación del tesoro público. El mismo es coercitivo y a él deberá apelar sistemáticamente el Estado cuando sus recursos originarios fueran insuficientes para atender sus necesidades.

4- Los recursos del crédito público: por medio del cual el Estado apela por medio de los empréstitos a la provisión de fondos por parte de los particulares con la obligación de devolverlo con más un interés compensatorio.

5. Elementos del recurso

1- Político: el Estado fija las orientaciones generales de la vida en comunidad y de la economía nacional en su conjunto y también los gastos y recursos públicos. La elección de las directivas o criterio de los recursos lleva implícito una actividad política del Estado.

2- Económico: La acción del Estado en la economía por medio de la aplicación de los mecanismos legislativos para obtener sus recursos, necesariamente produce consecuencias buscadas o contingentes en los aspectos económicos y sociales, porque es a través de los medios que se exterioriza la función de conducción del Estado para cubrir los gastos públicos y alcanzar los fines perseguidos.

3- Jurídico: Es el título que justifica la relación financiera provocada por el recurso. Esto se halla directamente en el fundamento y en la relación que caracteriza cada recurso.

4- Técnico: conjunto de operaciones del Estado a través de las cuales se obtienen esos recursos.

6. Clasificación de los recursos

Tal como lo expone Martín, José María (1985: 104) “…el dinero es, con propiedad, considerado como el principio vital del cuerpo político, como aquello que sostiene su vida y su acción y le permite llevar a cabo sus más esenciales funciones…”, resulta evidente que el autor trata de exponer que el bien dinerario, ya sea un bien material o inmaterial, debe ser de características económico para poder asignarle un valor el cual va a estar afectado a la actividad que realiza el Estado en cumplimiento de los fines que le imponen los ciudadanos.

Más adelante hace una distinción que es comúnmente expuesta por gran mayoría de los autores, el Estado hoy puede lograr sus recursos explotando sus propios bienes patrimoniales, empleando su poder coercitivo en el caso de impuestos, tasas y contribuciones, haciendo uno de su crédito y contratando empréstitos. Cabe señalar que ante determinadas situaciones la emisión de dinero de curso legal es una fuente a la que, a pesar de los inconvenientes que genera, califica como recurso.

Estos recursos son los que provienen de los bienes patrimoniales del Estado o de diversos tipos de actividades productivas realizadas por éste. Los variados ingresos que conforman esta categoría de recursos públicos tienen como característica común de ser obtenidos por el Estado en condiciones similares a las que los particulares lo hacen.

A su vez desde el punto de vista jurídico los recursos originarios del Estado presentan la nota distintiva de ser ingresos que siempre tienen su origen en relaciones establecidas entre aquél y los particulares, sin mediar coercitividad o ejercicio de poder de imperio.

Por ello, esas relaciones son gobernadas, en algunas ocasiones por las reglas del derecho administrativo, como ocurre con las concesiones por ejemplo y en otras tantas veces por las normas del derecho privado.

Dentro de este tipo de recursos podemos a su vez distinguir 3 sub especies perfectamente diferenciables; 1) las rentas o resultados provenientes de la explotación directa o por delegación, o de la venta de bienes patrimoniales (bienes de dominio privado); 2) las tarifas o precios cobrados por las dependencias administrativas del Estado que prestan determinados servicios públicos; y 3) las contribuciones o aportes de utilidades que deben realizar al tesoro público las denominadas empresas del Estado.

Los puntos 1 y 2 representan especies dentro del grupo de los ingresos corrientes, mientras que los recursos del punto 3 son verdaderos recurso de capital, por cuanto transforma la composición del patrimonio del Estado.

Las tarifas por servicios públicos que cobran las dependencias administrativas del Estado, que tienen a su cargo la prestación de determinados servicios públicos. Estas tarifas tienen una distinción concreta de las tasas. Las tarifas son cobradas por dependencias u organismos integrantes de la administración pública denominados “departamentos de la administración central”, dado que no cuentan por personería, no disponen de patrimonio propio, lo que en otras palabras significa que los bienes que utilizan no están desafectados del patrimonio general del Estado.

Asimismo la política de tales entidades debe ser fijada por el poder ejecutivo, por medio las líneas programáticas de cada uno de los ministerios a los que pertenezcan, como por ejemplo la empresa nacional de correos.

Las contribuciones de las empresas del Estado, son los porcentajes de beneficios o utilidades que las empresas del Estado, conforme a las pertinentes disposiciones legales, deben aportar al tesoro público, hay que tener en cuenta que no son los caudales que entran en las cajas de las respectivas empresas del Estado los que hay que considerar como recursos públicos, sino aquella parte o proporción de sus utilidades que legalmente tiene que ser transferida al tesoro estatal.

Las empresas estatales se dedican a la prestación de servicios públicos o a actividades comerciales o industriales, las que se caracterizan por; 1) desde el punto de vista jurídico, en que cuentan con personería jurídica propia y, en consecuencia, poseen su patrimonio y; 2) desde un aspecto económico, por operar en forma equiparable a las empresas de capital privado.

6.1. Monopolios fiscales

La doctrina extranjera, particularmente la francesa y la italiana, ha analizado cuidadosamente la significación financiera de la explotación, por pate del Estado, de ciertas actividades industriales o comerciales en forma monopólica. En Francia, por ejemplo, el Estado se ha reservado un derecho exclusivo para la fabricación de pólvora y explosivos, y otro análogo para la comercialización de tabaco, cigarros y cigarrillos, mientras que en Italia los monopolios fiscales están referidos a varios productos, entre los cuales podemos citar el tabaco, la sal, los fósforos, la sacarina, la quinina, etc.

En nuestro país, el Estado no ha realizado tales actividades monopólicas, ni tiene organizado empresas o establecimientos especiales para llevarlas a cabo, excepto en lo que respecta a los juegos de azar, para tal fin se ha centralizado todo lo referente a la explotación a la salud y la acción social.

6.2. Recursos derivados o tributarios

Los tributos forman parte de una categoría dentro de los recursos públicos, y se caracterizan por el hecho de que configuran en su conjunto, el más importante género de entradas con que cuentan las finanzas públicas contemporáneas.

En el estudio de esta categoría de recursos impone que se realice una aclaración terminológica, el vocablo tributo, tal como habremos de emplearlo, poco o nada en común con el antiguo significado de ese término. En la antigüedad un tributo no era sino un pago, ya sea en dinero o en especie, que el vasallo le debía al señor a cambio de protección. Así los conquistadores imponían un tributo al pueblo conquistado. El tributum exigido desde los primeros tiempos a los romanos iba, a menudo, seguido por la concesión de determinado grado de autonomía, tal como ocurría con el pueblo judío en tiempos de cristo.

En la actualidad, la señalada importancia de los recursos tributarios se manifiesta en un doble carácter, en primer término podemos observarla en su especial significación cuantitativa, la cual se debe, simplemente a la circunstancia de ser aquellos el mayor rubro de ingresos de la mayoría de los tesoros públicos. En segundo lugar, desde el punto de vista cualitativo, son también los recursos que más se distinguen, puesto que, por sobre todos los demás los tributos cumplen una función especial como medios aptos para llevar a cabo la política económica y social de cualquier Estado.

Esa doble condición de recursos tributarios, expuesta por Adolf Wagner, y hor reconocida unánimemente, ha permitido clasificarlos en dos grandes rasgos; 1) tributos financieros, tienen como función aportar medios al tesoro público (finalidad fiscal) y; 2) tributos de ordenamiento, son aplicados para cumplir con objetivos de política económica social (finalidad extra fiscal).

Caracterización jurídica: son las prestaciones en dinero que el Estado exige en ejercicio de su poder de imperio, en virtud de una ley y para cubrir los gastos que demanda la satisfacción de necesidades públicas.

Elementos comunes a todas las especies:

a) Prestaciones en dinero: conforme a la economía monetaria vigente las prestaciones tributarias son en dinero.

b) Exigidos en su poder de imperio: la prestación que configura el tributo se exige a través de la coacción, o sea, la facultad de compeler el pago de la exacción requerida. La coacción se manifiesta especialmente en la prescindencia de la voluntad del obligado en cuanto a la creación y pago del tributo.

Para que el Estado pueda exigir contribuciones a las personas que se hallan en su jurisdicción se lo dota del llamado “poder tributario”. Este poder es de naturaleza política, es expresión de soberanía, es un poder inherente al de gobernar.

c) En virtud de una ley: no hay tributo sin una ley previa que lo establezca, lo cual significa limitar formalmente la coacción y respetar el principio de legalidad.

La potestad tributaria consiste en la facultad de dictar normas jurídicas creadoras de tributos, normas que como todas las que establecen obligaciones, son reglas hipotéticas cuyo mandato se concreta cuando concurren las circunstancias previstas en ella. Tal circunstancia se denomina hecho imponible y su acaecimiento trae como consecuencia que una persona deba pagar al Estado la prestación tributaria.

d) Para cubrir los gastos que demanda la satisfacción de necesidades públicas: por esa razón el objetivo del tributo es fiscal, pero esta finalidad puede no ser la única. Puede perseguir también fines extrafiscales, por ejemplo tributos aduaneros protectores, los tributos proporcionales, las medidas impositivas con fines de estímulo o de desaliento de ciertas actividades privadas, etc.

7. Clasificación de los recursos

Conforme se encuentra detallado en el programa de la materia, vamos a estudiar la clasificación de los recursos según el fundamento jurídico de la recaudación y según el carácter eventual o permanente del recurso.

7.1. Clasificación jurídica

Los tributos tienen una división tripartita:

1- Impuestos

2- Tasas

3- Contribuciones

El concepto de impuesto es el que constituye una cuota, pero de dinero recaudado a los particulares compulsivamente y de acuerdo a reglas fijas en virtud de una autorización legal para financiar servicios de interés general de carácter indivisible. En consecuencia podemos señalar que sus características son:

a) constituyen una obligación pecuniaria

b) responden a una ley

c) se recaudan para financiar servicios públicos de carácter indivisible.

Las tasas constituyen un derecho que percibe el Estado por servicios de carácter individualizables o prestaciones de carácter jurídico-administrativo que él mismo organiza con fines colectivos.

Sus características son:

a) la existencia de un servicio público divisible o una ventaja individual.

b) La entrega de una suma de dinero en contraprestación de los beneficios recibidos por un servicio público o ventaja diferencial.

c) Que el producido de la tasa puede destinarse a cubrir el costo de esos servicios.

La contribución de mejoras es aquella que se abona como consecuencia de la plusvalía de un bien susceptible de producir una renta como consecuencia de una obra pública de interés general y que beneficia al inmueble ubicado en la zona de influencia de la obra.

Sus características son:

a) Está representada por una prestación pecuniaria única.

b) La misma se abona por una ventaja diferencial obtenida por un plusvalor de un inmueble por la realización de una obra pública.

c) El monto a abonar puede llegar hasta la concurrencia de valores entre el plus y el monto de la contribución.

Este cuadro que resume, a modo de esquema la evolución del pensamiento, hace que no perdamos de vista, junto con los anteriores, cada una de las etapas de la historia al momento de destacar las definiciones de cada una de las instituciones del Estado y su competencia.